作者：束文傑

　　稍早前發表的《安徽舒城：解讀新發現！1943年《安徽省舒城縣全圖》》一文，其實對當時舒城的縣轄區設置，已作過情況介紹。但僅僅是基于古舊地圖的解讀及延展，文章仍不夠詳實，缺少了系統性梳理。遂以此篇為基礎，重拾故紙堆，探索民國地方自治。

　　《安徽省舒城縣全圖》相關信息（來源 | 資料圖片）

　　中國現代意義上的“地方自治”，可以追溯到清光緒三十四年（1908）十二月二十七日頒布的《城鎮鄉地方自治章程》。《章程》首先強調：“地方自治以專辦地方公益事宜，輔佐官治為主”，而“地方公益事宜”則明确包括學務（教育）、衛生、道路工程、農工商務、善舉（慈善）、公共營業及籌集款項等。同時，規定了：“凡府廳州縣治城廂地方為城，其餘市鎮、村莊、屯集等各地方，人口滿五萬以上者為鎮，人口不滿五萬者為鄉。”城鎮鄉設立議事會、董事會（或鄉董），為自治議事和執行機關。

　　1909年《城鎮鄉地方自治章程要義》書影（來源 | 資料圖片）

　　前一年（1907）出版的《續修舒城縣志》，記載了鄉裡情況，即五鄉（在城、東、西、南、北）二十六鎮，其中五鄉共編戶四十五裡（在城五裡，其餘十裡）。東鄉駐千人橋鎮，西鄉駐中梅河鎮，南鄉駐烏沙鎮，北鄉駐桃城鎮。這種區劃格局，一直持續到民國初年。

　　1907年《舒城縣境全圖》（來源 | 資料圖片）

　　民國十七年（1928）九月十五日，國民政府頒布了《縣組織法》。《縣組織法》首次提出了“區”的概念，按第一章第六條：“各縣按其戶口及地形分劃為若幹區”，并規定“每區至少應以二十村裡組成之”，以“區”取代舊制“城鎮鄉”。其實，早在民國初年便有了“城區”、“鎮區”和“鄉區”的說法，如合肥時劃為二十區（含城區、附郭區、鎮區、鄉區），但始終沒有擺脫“城鎮鄉”的影子，并且設置數量較多。按第四章：“區置區公所，設區長一人（由區民選任），管理區自治事務”，設區助理員以輔助區長處理區務，設區丁以執行區務，其中區長、區助理員及區所屬村長、裡長（即村裡制）組成區務會議。另設有監察委員會，由五或七人組成，“監察區财政并向縣長糾舉區長違法、失職等事”。同年十月二日，國民政府還公布了《區自治施行法》。

　　1928年《縣組織圖》（來源 | 資料圖片）

　　同年十月出版的《安徽省現行法規》，公布了《安徽省戶口調查登記規則》。按《規則》：區内住戶分編牌甲，以十戶為一牌，十牌為一甲，即“區、保、甲、牌”，各置長一人。而此時的“保甲”屬省内自發，尚未全面推行，因此強調了：戶口調查“在各縣保甲未辦以前，得由縣長委派保董、團總或各族戶長及縣屬各公安局協助辦理之”。

　　1930年《合肥縣舊區合并新區表》（來源 | 資料圖片）

　　十八年（1929）六月五日，國民政府頒發了《修正縣組織法》。這次修正恢複了鄉鎮建制，每區改成“應以二十至五十鄉鎮組成之”，并規定了“凡縣内百戶以上之村莊為鄉”，“百戶以上之街市地方為鎮”，不滿百戶則“得聯合各村莊”編入鄉，以“鄉鎮制”取代了此前的“村裡制”。區務會議組成人員亦改為“區所屬鄉長及鎮長”，正式明确了“縣政府—區公所—鄉鎮公所—闾長—鄰長（闾鄰制）”的縣組織體系。同年十月十七日，國民政府公布了《縣組織法施行法》，安徽等十二省位列第二批，“限于十九年（1930）八月終完成”。十九年（1930）九月二十五日，安徽省政府因“事項未能如限辦竣”，曾呈請行政院“準予展期兩個月”，得到了批準。

　　《中國經濟志》書影（來源 | 資料圖片）

　　按二十六年（1937）六月出版的《中國經濟志：安徽省壽縣、霍邱、六安、合肥、舒城、霍山六縣合編》（建設委員會經濟調查所出版發行）：二十年（1931），舒城改為五區。然而在十八年（1929）出版的《安徽全省戶籍（十七年）第一次調查報告書》（安徽民政廳戶籍登記處編輯發行）中，已經按照分區進行戶口統計，舒城設有五區。由此可知，十七年（1928）至二十年（1931）間，舒城縣當随《縣組織法》及修正、本省實施而逐步推行。

　　1928年《舒城縣戶口統計表》（來源 | 資料圖片）

　　二十一年（1932）八月，豫鄂皖三省剿匪總司令部頒發《剿匪區内各縣區公所組織條例》（以下稱《組織條例》）和《剿匪區内各縣編查保甲戶口條例》（以下稱《保甲條例》）。《組織條例》再次明确“劃縣屬為若幹區”，并規定“不得多于十區，少于四區”，區助理員改稱區員，設一至二人。《保甲條例》重啟推行保甲制度。按第二條：各縣政府應“編組保甲，清查戶口”。按第五條：保甲編組“以戶為單位，戶設戶長，十戶為甲，甲設甲長，十甲為保，保設保長”。按第六條：各保以“原有鄉鎮界址編定或合并數鄉與鎮編組一保”，即以保甲取代原有鄉鎮闾鄰，但強調“不得分割本鄉或本鎮之一部（而）編入鄉鎮之保”，實際上考慮形勢變化迅速，以備不時之需。兩年後（1934），行政院通令各省市推行。同年（1934）十二月三十日，南昌行營頒發《剿匪省份各縣分區設署辦法大綱》。

　　1934年《安徽省第三行政督察區所轄各縣分區圖》（來源 | 資料圖片）

　　二十三年度（1934）《安徽省統計年鑒》：第一區駐城内，第二區駐南港，第三區駐西湯池，第四區駐中梅河，第五區駐桃溪鎮。全縣共轄五區、五十六聯保、611保、6130甲。二十四年（1935）九月，并為三區，設立區署。第一區駐城内，第二區駐中梅河，第三區駐曉天。同年十一月十八日，以潛（山）、桐（城）、舒（城）三縣交界地方呈報省府，正式成立嶽西縣，其中舒城縣劃出第三區十二保。次年（1936）二月，省政府咨内政部，請準設置嶽西縣，以利地方行政，行政院予以核準。

　　1935年《舒霍潛太邊境拟設嶽西縣治區域圖》（來源 | 資料圖片）

　　二十六年（1937）六月三日，行政院公布《各縣分區設署暫行規程》。《規程》将各縣調整“酌劃為三區至六區，設立區署”，“各區名稱以數字定之”，即“定名為某縣政府第幾區區署”，并分甲、乙、丙三種等級。這次有項重要決定——“縣政府所在地之區署暫不設置”，如“非必要時得附設于縣政府内”。區署設區長一人，區員一至三人、巡官一人，事務員一人、助理事務員一人、錄事一人，區丁二或三人。其中，區長、區員或巡官分别改由縣長和區長遴選産生。

　　1937年《舒城縣區圖》（來源 | 資料圖片）

　　二十七年（1938）六月七日，舒城縣政府連夜遷往中梅河。八日，日軍從合肥進犯舒城，下午四時許侵占縣城。是月，全縣劃為四區三鎮五十四鄉。第一區駐城關，第二區駐千人橋，第三區駐曉天，第四區駐中梅河，三鎮即城關鎮、梅河鎮、桃溪鎮。至二十九年（1940）前，曾有楊剛、李竹平、廖量之、郝孑等數名中共黨員，先後擔任四區區長。

　　日軍占領舒城（來源 | 資料圖片）

　　二十八年（1939）九月十九日，行政院公布《縣各級組織綱要》。按《綱要》：縣以下為鄉（鎮），鄉（鎮）内之編制為保甲，即鄉（鎮）保甲制度。而區署不再是“必需”，以“縣之面積過大或有特殊情況”才設區署，以十五至三十鄉（鎮）為标準，且作為“縣政府輔助機關”，僅僅“代表縣政府督導各鄉（鎮）辦理各項行政及自治事務”，核心還是圍繞鄉（鎮）保甲“新制”發揮過渡作用。區署設區長一人、指導員二至五人（分掌民政、财政、建設、教育、軍事等事項）。區署所在地設警察所，受區長指揮。區設建設委員會，“為區内鄉村建設之研究、設計、協助、建議之機關”，區長擔任主席。

　　1940年《修正縣各級組織關系圖》（來源 | 資料圖片）

　　二十九年度（1940）《安徽省行政計劃》根據《綱要》，拟“将各縣區署酌為裁減，俾節經費”，而符規定。《計劃》提出了：第一區署，一律裁撤。安全縣份，人口在十萬以上，如舒城等二十七縣，原設區署，以裁撤為原則，但沖要地方，情形特殊，仍由縣長斟酌地方形勢及治安狀況，予以保留。區署設區長一人、指導員三人（分掌民政教育、财政建設、軍事等），辦事員一人、錄事二人，此外仍設區丁四名、夥夫一名。拟自二十九年（1940）一月起實行。同年四月三十日，行政院公布《縣政府分區設署規程》。值得注意的是，這份《規程》新提出：名稱“或冠以所在地地名及含有曆史與地理意義之名稱”，打破了以數字為主的固有命名規則。舒城縣第一區（又稱城關區），當在公布不久後撤銷，改由縣府直屬，第二、三、四區亦改稱為千人橋區、梅河區、曉天區，設立三區署。

　　1943年《安徽省舒城縣全圖》（來源 | 資料圖片）

　　三十五年（1946）四月，全縣三區署遵奉省令裁撤。按《舒城縣參議會第一屆第三次大會會刊》：裁撤不久，梅河紳商陸鏡清等十五人聯名呈請保留梅河區署，曉天區屬各鄉并歸指揮。“嗣奉省令核準”，改設山七裡河區署，署址尚未勘定，暫就梅河原署辦公。由于形勢的變化，三十六年（1947）以後至解放前夕，各區署恢複，仍正常運行。根據曾任縣警察局巡官吳方全的回憶：三十六年（1947）六月二十日和二十四日，中梅河、曉天分别召開所屬區、鄉、鎮長會議，進行“清剿部署”。七月廿四日，吳從白馬宕趕到千人橋東閘外區署，晉見縣長彭國治。八月初，在經曆了解放軍首占城關後，縣府強令全縣四區五十四鄉鎮擴大武裝編制，以求“自衛”。實際上，此時區署的恢複，更多為了聯防需要，強化統一部署，但已然日落西山，敗局既定，再多的動作也是無用功。

　　劉鄧大軍解放舒城（來源 | 資料圖片）

　　從二十餘年的設區進程和演化，不難看出國民政府地方自治的困難與曲折，而朝令夕改的條條律文，更是其治理混亂和執行不力的見證，具體成效顯而易見。當然，不可否認的是，民國時期縣轄區的探索，既是中國近代化事業曲折前進階段的重要舉措，又為新中國地方行政制度的建設，提供了寶貴而豐富的經驗和教訓。

　　西門老當鋪，城關區署舊址（攝影 | 張振超）

　　作者：束文傑參考：《城鎮鄉地方自治章程》、《縣組織法》、《區自治施行法》、《安徽省現行法規》、《修正縣組織法》、《縣組織法施行法》、《剿匪區内各縣區公所組織條例》、《剿匪區内各縣編查保甲戶口條例》、《剿匪省份各縣分區設署辦法大綱》、《各縣分區設署暫行規程》、《縣各級組織綱要》、《縣政府分區設署規程》、《國民政府公報》、《軍政旬刊》、《綏靖旬刊》、《中央周報》、《中國經濟志》、《安徽省統計年鑒》、《安徽省民政統計》、《安徽省行政計劃》、《實報告：合肥财政》、《舒城縣志》、《安徽省舒城縣全圖》、《舒城縣參議會第一屆第三次大會會刊》、《舒城縣郵電志》、《舒城文史資料》、《舒城革命鬥争大事記》、《舒城革命史》、“中央研究院”人社中心、蔔築居、往期文章等運營：束文傑編輯：束文傑監制：出外龍舒人工作室,

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